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堅持國有企業出資人職責與國有資產監管職責有機統一

來源：國務院國資委網站　　日期：2021-07-28

日前召開的國資委國有企業改革推進會提出，要堅持國有企業出資人職責與國有資產監管職責有機統一。國有企業出資人職責與國有資產監管職責是密切相關、不可分割、有機統一的，因此，必須要有一個主體來履行這兩項職責。經過多年實踐證明，國有資產監管機構履行這兩項職責，是一種有效的制度安排。

建立現代企業制度是國有企業改革的方向。公司制是現代企業制度的重要組織形式。公司制國有企業，其出資人是全體人民，但由國家代表全體人民出資，而由國務院行使國有資產所有權，各級政府分別履行出資人職責。國務院建立國有資產監管機構，授權其對國有企業履行出資人職責。因此，履行出資人職責成為國有資產監管機構的重要職能。

同時，不同于非國有企業，國有企業在遵守一般性法律法規的同時，還要遵守有關國有資產管理的法律法規，這是對國有企業特有的制度約束。這就要求有相應的監督管理者保證其制度得以遵守和執行，這個監督管理者應該是履行出資人職責的國有資產監管機構。國有企業要遵守各種制度規則，對違規者，國有資產監管機構要予以糾正甚至處罰。

履行出資人職責，使國有資產監管機構深入到企業內部，了解企業情況，知曉企業訴求，兩者共同努力將企業辦好。這就避免了由兩個機構分別履行職責帶來的不和諧甚至矛盾與沖突的情況。在這兩項職責中，出資人職責是基礎，基于其基礎之上的監督管理才會有好的效果，因此，國有資產監管機構必須要牢牢把握好出資人職責定位。

國有資產監管機構履行出資人職責和國有資產監管職責，其履責的對象是國有企業。國有企業的制度安排不同，則履責的內容和方式則不同。因此，國有資產監管機構履行好兩項職責，需要對其履責的國有企業有一個清晰的認識，必須以此來設計履行兩項職責的制度安排。

中國的國有企業改革是要將國有企業由指令性計劃執行者變為市場競爭主體。歷經40多年的改革，中國已經建立市場經濟體制，國有企業已經成為市場競爭主體。同時，國有企業的組織形式已經由改革初期的單體企業發展成為由多層級法人企業組合而成的企業集團，它已形成一套完整的集團化管理運營體系。集團不是各法人企業的簡單相加、板塊式連接，而是由各法人企業有機構造的一部精致運轉的“機器”。每個法人企業都是“機器”的一部分，其缺失或自身運轉出現問題將會影響到企業集團這部“機器”的運轉。

基于我們對國有企業的上述認識，國有資產監管機構履行兩項職責的對象應該是集團母公司，而不應是集團二級及以下層級的法人企業，對它們的管理應該是集團內部事務，是母公司的權力。國有資產監管機構對集團母公司履行兩項職責，其形成的關系應該是治理而不是管理，其目的是通過構建一種制度安排，國有資產監管機構以出資人的身份對集團母公司進行有效的監督管理，使其經營活動符合出資人的期望。

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